王铁宏主任在纪念推广鲁布革工程管理经验25周年暨十一届中国国际工程项目管理高峰论坛上的讲话

  建设部原总工程师、住房和城乡建设部办公厅主任王铁宏　

　　今天中国建筑业协会隆重纪念国务院推广鲁布革经验25轴年大会恰逢其时，意义重大，影响深远，推行鲁布革管理经验具有显著的经济社会效应，一是有利于又好又快建设，二是有利于建筑业企业核心能力竞争，做强做大，三是监管方式创新，有效杜绝腐败。
   

　　一、当前建设领域市场模式存在的突出问题
   

　　“我国发展面临的一些深层次矛盾和问题，很多是体制机制方面的矛盾和问题，其中有的属于传统计划经济体制遗留下来、至今尚未得到根本解决的。”目前我国正处于工业化和城镇化快速发展时期，建设领域的发展机遇与挑战并存，一方面它是拉动国民经济发展的重要支柱；另一方面它要消耗大量的能源资源，继续发展受到制约。建设领域转变发展方式，实现又好又快发展，直接关系到国民经济实现健康有序、可持续发展。建设领域发展方式的转变，一则是建设模式转变，即要在节能、节地、节水、节材和环境保护基础上，体现科学发展、和谐发展、安全发展的要求；再则就是建设领域的市场模式转变。
   

　　目前，我国建设领域有两种市场模式，一种是传统的沿革于计划经济条件下的模式，即建设单位分别对应勘察、设计、施工、监理等多个企业；一种是从1987年推行“鲁布革”经验开始引入的，国际上比较普遍采用的总承包模式，即建设单位在工程实施阶段只对应一个设计施工总承包企业，在石化、电力、冶金、水利以及部分铁道、交通工程项目建设中普遍推行，一般均可比同类型工程节省投资10～15%，工期一般可缩短10～30%，质量也能得到有效控制，在节约资源、节省投资、缩短工期、保证质量安全等方面显示了明显优势，取得了显著成效。2008年，我们对深圳地铁5号线采用总承包方式实现节省投资15%、缩短工期38～56%、实实在在体现又好又快的情况进行了专题调研，并结合全国实施工程总承包的成功案例，深入研究分析了推行设计施工总承包模式对建设领域发展方式的重要影响，提出应从体制机制上全面推动总承包模式的意见建议。
   

　　传统的工程承包模式从微观经济学的基本原理来看，是属于花别人的钱办别人的事，其效果必然是客观上既不讲节约也不讲效率，有悖于市场经济的规律，制度设计上仍沿革于计划经济条件。勘察、设计、施工、监理企业缺乏优化设计、降低成本、缩短工期的根本动因。总承包模式从微观经济学的基本原理来看，是属于花自己的钱办自己的事，一旦总承包中标，通过一次性定价，总包企业可单独或与业主共享优化设计、降低成本、缩短工期所带来的效益，使得总包企业有动因既讲节约又讲效率。
   

　　当前建设领域传统市场模式中的突出问题就是，公共投资项目突破概算严重，成本难以有效控制。在设计、施工和建设单位的双边三方博弈中，往往是中标前建设方是强者，压级压价、支解总包、强行分包；建设中设计或施工方是强者，千方百计通过变更和洽商追加投资，因其动因和利益就在于追加投资。市场监管中发现，建设单位的部门利益严重，腐败问题时有发生，造成国家财产浪费；设计、施工单位分立，不能整合为优化设计、缩短工期、降低成本的利益主体，即不利于建设行业科技创新、管理创新，也不利于“走出去”战略的实施。这些现象的本质是，公共投资项目在社会主义市场经济条件仍沿袭计划经济的模式在管理，客观上已严重阻碍国民经济又好又快发展，必须要从科学发展观的高度来认识和破解。
   

　　二、推行总承包模式的显著经济社会效益
   

　　深圳市地铁5号线全长40公里，车站27座，工程总投资200亿元，是深圳市举办2011年世界大学生运动会的城市轨道交通配套项目。由于规模大、工期紧、资金多、难度高，深圳市委市政府果断决策，采用设计施工总承包模式，通过公开招标确定中铁集团公司作为总承包单位，履行设计施工总承包、投融资等职责。
   

　　一是有利于又好又快建设。该项目设计施工总承包单位以下浮工程概算15%并低于1号线结算价格15%的固定总价合同中标，节省约30亿，这就迫使总承包单位通过优化设计、缩短工期、节省投资来消化并产生效益，有动因追求又好又快，从根本上杜绝了传统市场模式下设计方和施工方“低价中标，高价结算”情况发生。总包单位利用统筹设计施工的优势，从管理创新、技术创新入手，合理调配人力物力，从源头上节省了资源，降低了成本。5号线项目初期，总承包单位就完成了15项优化设计。
从深圳地铁5号线的经验，以及我们分析总结的包括工业、铁道、交通、公共建筑和市政基础设施项目的成功案例可以看出，设计施工总承包模式有别于传统市场模式，可以大大提高工程建设的整体效益和技术水平。2008年，深圳市建设投资规模约1000亿元，其中政府投资项目约占一半，如果其能够全面推行总承包模式，则每年至少可节省50～75亿元。在全国推而广之，每年至少可以节省投资1000～1500亿，经济效益十分可观。
   

　　5号线项目是深圳乃至全国单线最长的项目之一，而土建部分工期要求控制在26个月，相比于采用传统模式的深圳地铁1号线（长度17.4公里，车站16座，工期42个月）、广州1号线（长度18.4公里，车站16座，工期60个月）、北京5号线（长度27.6公里，车站24座，工期44个月）、上海6号线（长度33.4公里，车站27座，工期50个月），在建设里程最长，车站数最多的情况下，工期缩短了38%～56%，效果十分明显。
   

　　二是有利于建筑业企业核心能力的提升和做强做大。工程总承包模式可以促进建筑业企业集成化发展，有效提升管理水平。中铁集团公司作为世界500强和国内最大的建筑业央企，在香港H股、上海主板成功上市后，充分整合内部设计、施工、科研等力量，组织精兵强将，组建中铁南方公司，对项目的投融资、设计施工、质量安全控制等进行全面管理，促进设计施工的深度整合，逐步形成了企业新的核心竞争力，在科研成果转化为生产力和自主知识产权研发等方面投入更多的力量，在工程管理上与国际通行模式接轨，增强国内国际两个市场的竞争力，推动企业做强做大。    三是有利于公共投资项目监管方式创新，有效杜绝腐败。对政府投资项目采取总承包模式，建设单位从项目细部管理转为对工程建设的总体监管，精简了管理机构，切断了涉及自身的利益链条，有效避免权责不清产生的腐败问题，也许这是对公共投资项目从体制上反腐倡廉的关键之一，是治本之策。原有的政府职能分工和工程项目的审批制度都做了相应调整和优化，在审批环节和监管环节上，都采取了新的管理方式。据政府主管部门负责同志和地铁公司负责同志介绍，在深圳地铁5号线项目管理中他们由衷感到相对比较清晰，知道如何有所为，控制好投资、工期、质量；相对比较轻松，知道如何无所为，组织管理完全放手给总包单位。他们对带好一支精干高效而又廉洁自律的管理队伍更有信心。
   

　　三、制约总承包模式发展的主要矛盾和矛盾的主要方面
   

　　总承包模式在房屋建筑，特别是公共建筑和市政基础设施建设中推行缓慢，究其原因，除了政策和技术方面等方法论层面外，主要矛盾还在于认识论层面。核心就是要不要推进的问题。矛盾的主要方面是地方政府投资管理方式不能适应总承包模式的发展。工业项目投资方式的改革已非常普遍，关键在于其投资管理是企业行为，在商言商，追求效益，如：石化、电力、钢铁等行业，必然要求优化设计、缩短工期、降低成本。部分铁道、交通项目之所以能够试行总承包模式，在于其政府投资主体单一，认识论的问题聚焦相对容易，只要决策领导意识到总承包模式的重要性，矛盾就能迎刃而解。相对于工业、铁道、交通项目，房屋建筑，特别是公共建筑和市政基础设施，其事权、财权均在地方政府，由于投资主体复杂，利益交织，对推行总承包模式，相互观望，思维发散，主动推动的动因始终不强。当然，也不排除一些建设单位的个别人或个别部门从自身利益考虑，排斥这一模式，其惯用思维就是从方法论层面找总承包模式在推进过程中的不足，主要是如何与现行法规、文件衔接的问题。可以看出，如何引导和推动各地迈出公共投资项目总承包模式的第一步，将是有关部门要突出解决的问题。
   

　　四、推动总承包模式发展的几点建议
   

　　“要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系。”通过调研，我们就如何推动总承包模式发展提出以下三点建议：
   

　　（一）在我国现有工程建设体制基础上推动市场模式转变，要突出在认识论层面统一思想，不解决这一根本性问题，就枉论市场模式的改革。我们建议在现有试点示范的基础上，抓紧对推行工程总承包对建设领域市场模式转变的影响，包括：必要性、可行性、经济性等，特别是有针对性地引导和推动地方政府投资的公共建筑和市政基础设施项目，进而为形成推进工程总承包模式的指导性意见做准备。
   

　　（二）在认识论层面统一思想后，再就方法论层面进行研究，尽快制定推进工程总承包模式的指导性政策文件，提出从法规、标准、政策、科技等层面全面改革和推进的具体意见，明晰政策思路，特别应鼓励各地设计施工总承包项目的先行先试。
   

　　（三）鉴于深圳市长期以来积极推动工程总承包，从罗湖地铁站改扩建项目开始，到3号线的部分标段，再到5号线全线，经验较为丰富，监管方式逐步完善，加之广东省和深圳市就进一步解放思想开展深入讨论，提出改革开放初期全国学习“深圳速度”，现在转变发展方式、实现又好又快，要敢于提出“深圳模式”。建议将深圳市作为全面推进市场模式转变的试点示范城市，以点带面，待取得经验后，在全国推广。